环境审计具有较高的固有风险

环境审计具有较高的固有风险

 

（1）在现行投资制度下，环保项目名称多、内容相似，增强了项目单位挪用、串用甚至谎报项目冒领资金的风险。从实际情况看，首都周边多年的绿化工程主要包括绿化；生态环境综合治理工程主要是治理水土流失、沙漠化、草坪化。治理措施包括生态林、经济林、封山育林等林业项目；防沙治沙工程还包括植树种草、退耕还林、水利配套设施；此外，还有重点退耕还林还草工程。这样，你有我在项目内容中，我有你在我中，很容易给同时承担几个项目的单位挪用和串用资金的机会。在处理特殊审计时，项目单位指鹿为马，容易混过去，谎报完成工程量存在诸多问题。更严重的是，这种情况很容易导致项目单位虚假重复立项，骗取资金。

 

如果审计县2000年退耕还林还草试点项目资金，发现县违反基本建设程序，提前组织实施2000年京津风沙源区治理项目退耕还林任务，不仅挪用2000年退耕还林试点项目苗木补贴资金63.12万元，还导致国家对退耕农民的补贴政策无法实现，导致个别村组农民破坏苗木复耕的严重后果。

 

（2）在现行财政制度下，中央和地方政府的财权和事权不对称，地方配套资金难以到位，增加了实现项目社会效益的风险。以重点地区生态环境综合治理项目为例，中央财政要求省、市、县在预算中安排重点配套资金。但生态治理项目属于社会公益事业，国家要求地方政府提供配套设施，导致项目实施区承担资金投资，但收益范围大大超过当地辖区。由于地方政府往往比中央政府更直接地承受经济发展、解决就业和居民福利最大化的巨大压力，迫使地方政府更加关注经济发展和短期经济目标，实现长期经济发展目标相关公共支出项目，缺乏投资热情，项目效益难以满足设计要求。因此，虽然有些地区有资金，但不愿支持。有关部门在检查过程中临时安排拆借，检查后退还原资金；有些地区无法支持，但地方政府信用，虚假支持争取项目，追求成果。审计发现，部分县以虚假开具项目支出发票的方式“实施”配套资金，部分县以其他环境改善项目为生态治理项目配套设施，部分县以前年度项目余额资金为配套设施，余额资金回收，技术不同。

 

（3）在现行资金分配制度下，阶段复杂，增加了资金控制风险。我国正在建立财政转移支付机制和财政集中统一支付制度。财政资金直接分配给项目单位还需要时间。现在，上级财政分配给下一级财政，或上级主管部门分配给下一级主管机构。分配环节的增加导致了资金控制的风险。重点地区生态环境综合治理项目、专项资金从源头到项目实施单位，通过中央、省、市、县、乡（镇）、村里有六个层次，林业部门在退耕还草工程中转移的资金也要经过国家林业局、省、市、县林业主管部门四个层次。审计中经常发现上一级资金分配挪用或停留专项资金，影响施工进度等问题。

 

（4）在现行项目管理制度下，计划生育委员会缺乏管理和越位共存，难以保证资金的安全高效运行。由于环保项目涉及多个行业领域，项目管理部门过多，难以落实管理责任的风险和缺乏资金管理的风险。以重点地区生态环境综合治理项目为例，根据国家生态环境建设项目管理办法，由计划生育委员会领导的生态环境建设办公室（以下简称生态办公室）检查、监督项目实施和资金使用，农业、林业、水利等部门作为项目的专业主管机构。在审计调查的6个县中，发现5个县将生态办公室作为当地计划生育委员会的临时部门，因为生态办公室在组织上不独立，在行政层面低于其他专业机构，缺乏质量监督能力，没有全面管理项目的权威和力度。还发现，部分县按业务主管部门使用专项资金，具体项目由业务部门承担，生态办公室的项目管理责任无效。同时，计划生育委员会的监管资金既不符合公共财政资金的管理规范，也不具备管理能力，导致缺乏资金管理责任，主管机构挪用、借用项目资金填补资金支出。在审计调查的五个县中，有四个县存在这种情况。

 

（5）地方商业利益。具体表现为：地方政府（主要是县级政府）利用中央预算资金平衡利益，安排资金时“撒胡椒粉”；地方政府挪用中央预算内的专项资金，从事所谓的“民生工程”、“政绩工程”；地方政府和部门利用专项资金调整地方和部门资金。造成这种情况的原因客观上与地方财政状况密切相关，主观上也与地方政府的短期行为密不可分。国家级贫困县将专项资金分配给各乡镇使用的，难以实现“集中连片、综合治理、择优选区”，影响生态治理的整体效益。审计还发现，部分部门挪用专项资金进行基础设施建设，部分地区借用专项资金支付公务员和教师工资。

 

（6）法律观念薄弱。与农业和农村工作现状密切相关，项目实施县各级领导缺乏法律知识和财务知识，或侥幸心理，增强了专项资金使用的风险。审计发现，一些基层部门领导认为，只要项目通过各级验收检查，国家的资金就不会随意花费，也不会用于项目。因此，一些地方经常发生不同环境保护项目资金的混合和串行使用。也有一些地方或部门挪用专项资金，以应对检查，篡改会计数据，以掩盖其违法违纪行为。