中国政府绩效审计的瓶颈

绩效审计是现代审计的重要组成部分，是随着社会经济的发展而逐渐形成的一种新型审计。它与传统审计一起构成了一个具有更高审计目的和更广泛审计内容的现代审计体系。政府绩效审计是检查国有部门或企业组织的经济活动，评价其管理和利用资源的经济、效率和效益，明确经济责任，提高经济效益的经济监督活动。在美国、英国、加拿大、瑞典等国家，绩效审计在政府审计中占有相当大的比例。

 

中国政府绩效审计的瓶颈

 

（一）审计监督制度不合理

根据我国宪法，国务院设立审计机关，国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导，主要由地方政府领导。这种政府领导下的行政主导审计管理制度使政府的行政权力更加集中，在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能。在这种机制背景下进行绩效审计，难免会出现“自我审计”的尴尬局面。审计监督的主要对象——财政部门既是预算编制者，也是预算执行者。由于缺乏内部制衡机制，没有内部需求和动力进行绩效审计，政府绩效审计的发展空间被压缩。

 

(二)审计监督程序不科学

目前，审计机关接受的审计任务大多是“事后审计”。审计结果往往只能是一堆看似“真实”的无用数据，结果是绩效审计无效，绩效无效。如果事后监督执法程序不改进，审计问题没有明确的责任调查机制，无论绩效审计有多好，最终都难以逃脱空枪的结果。因此，必须改变“事后审计”的监督程序，积极开展“事前审计”和“事中审计”，建立明确的责任调查机制。

 

(3)绩效评价体系不完善

政府绩效审计是我国新兴的审计，起步较晚，尚未建立完善的绩效评价体系。评价指标有很大的局限性，即只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；定量指标多，定性指标少；综合指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标。评价标准没有统一的规范，相关法律法规和公认的管理实践标准也不详细。审计机关在评价经济活动时，要么设计一定的标准，要么借鉴管理部门制定的行业标准或地方标准。由于政府多，标准本身并不完善，甚至标准之间存在矛盾，给审计人员客观公正地提出评价意见增添了麻烦和困难，必然会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。

 

(四)难以取得绩效审计证据

绩效审计的具体分析是基于评估所收集的数据。审计数据包括收入、支出、资源和资产的财务数据；组织结构和经营活动的背景数据；经营目标和其他目标数据；被审计单位完成目标的各种方法，使用各种方法完成目标程度的活动数据；被审计单位为有效实现目标而采取的程序和控制措施，如计划、财务控制、管理信息系统等资源数据。此外，审计人员还必须收集严重铺张浪费、效率低、效果差的证据。获得充分、适当的审计证据是绩效审计的基础，绩效审计的主要问题是审计数据难以收集。同时，由于目前的绩效审计没有审计标准和程序可供遵循。没有统一的评价标准，使用的技术和方法也相当灵活，使得证据的收集和评价多样化，增加了审计结果的不确定性，增加了审计风险。

 

(五)审计人员素质难以适应

审计人员的素质和水平直接影响绩效审计的质量。绩效审计的目标是寻求提高绩效的途径，鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施，改进制度和控制措施。因此，绩效审计需要多样化和创新的方法和多学科的知识。审计人员在进行政府绩效审计时需要具备相应的独立性和能力。除了传统财务审计所要求的能力的含义外，这里的能力还要求审计人员具有不同于普通政府工作人员的能力和更专业的专业知识。即掌握一定的宏观经济决策、经济管理等知识，在评价政府绩效时形成深刻而中肯的判断。20年来，国家审计机关一直专注于财务审计。审计人员知识结构单一，视野相对狭窄，缺乏评价政府绩效的意识、知识和技术技能，难以适应绩效审计的要求。