实施地方政府直接债务融资的可行性

推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的可行性

 

在中国实施地方政府直接债务融资，一方面取决于中国金融市场的发展阶段是否具备实施地方政府直接债务融资的条件；另一方面取决于中国市场化改革的进程，相关法律法规是否有改革调整的空间，即地方政府是否可以直接作为合格的融资主体，满足金融市场的基本要求。

 

首先，中国政府在公共债券的发行和整体管理方面有着相对成熟的经验。我国在发行国债、企业债券、金融债券方面有多年的经验，特别是通过近20年的国债发行实践，在债券发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面积累了丰富的经验，市场监管、管理手段和能力逐步完善和提高。自2002年起，地方政府开始利用城市投资企业债券、市政资产信托计划、资产证券化等债券融资方式，解决地方政府建设资金不足的问题。2010年，财政部代表地方政府发行了2000亿债券。2011年和2012年，国家批准上海、浙江、广东、深圳等四个省市作为试点发行债券。

 

二是经过多年的发展，我国金融体系日益完善，资本市场发展迅速。目前，我国金融市场健康稳定，银行体系和资本市场规模居世界前列。相关法律法规逐步完善，开放程度不断提高。投资银行、信用评级机构、会计审计机构等市场中介机构的发展和专业人员的充足，为地方公债的顺利发行提供了技术支持和保障，能够有效监督管理地方公债发行人。

 

三是市场需求空间大，资金供给来源充足。一方面，近年来，我国机构投资者发展迅速。证券投资基金、保险基金、社会保障基金和商业银行对地方政府债券有很大的投资需求和承购能力，希望在资本市场获得更多的投资品种。另一方面，地方公债具有政府担保、收益稳定的优势，再加上社会闲置资金的大量存在和对稳定投资渠道的需求，说明地方公债的发行有足够的运营空间，更有利于储蓄向投资的转变和国民经济的顺利运行。

 

第四，目前地方政府直接债务融资的实施仍存在两个制度障碍：一是我国现行法律法规及相关政策限制了地方政府直接债务融资模式的实施。例如，《预算法》规定，“除法律、国务院另有规定外，中国地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》对贷款人的规定明确排除了地方政府，使地方政府不能直接向银行借款；《担保法》规定，“国家机关不得作为担保人”，因此地方政府不能为贷款和借款提供担保。第二，中国地方政府（或地方财政）不能完全满足金融市场对融资主体的要求。虽然中国地方政府是独立的法人主体，独立编制财政预算，但不能编制清晰完整的资产负债表，也不能进行科学准确的信用评级。因此，只有进一步推进财政、税收、投融资制度改革，逐步消除和解决上述制度障碍和问题，才能为地方政府尽快实施直接债务融资创造条件。