林业重点工程资金效益审计的理论基础

自1998年全面启动以来，我国六大林业重点工程在缓解生态危机、保护森林资源、加快生态环境建设、促进林业可持续发展方面发挥了重要作用。为此，国家付出了巨大的代价，到2004年已完成投资1263.63亿元，其中国家投资1088.85亿元，国家投资占总投资的86.17%，预计21世纪前10年总投资将达到近1000亿元。虽然林业重点工程取得了重大成就，但仍存在许多不容忽视的问题。如：工程资金政策设计缺陷；工程实际投资与规划任务不一致；计划发布和资金分配相对滞后；未经批准，擅自调整和变更投资计划、非法截留、滞留、扣留工程资金、挪用串用工程资金等问题已成为林业务林人亟待解决的重点问题。如何保证林业重点工程资金的安全性和有效性、资金投入产出的效益和效果，以及工程的后续动力。

《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》提出：“积极开展效率审计，提高财政资金管理水平和使用效率”，“效率审计重点关注管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产损失，提高财政资金管理水平和使用效率，维护国有资产安全。”因此，林业重点工程资金的效率审计具有重要意义，但也面临着许多挑战。

林业重点工程资金效益审计的理论基础

(一)公共产品理论

虽然公共产品的概念在经济学领域得到了广泛的应用，但仍没有准确的定义。萨缪尔森的定义被广泛接受，定义了公共产品的两个特点：消费的非排他性和消费的非竞争性。林业消费的一部分是森林树木的直接消费，更大的部分是森林提供的生态和社会效益的消费，如调节气候、保护水源、改善土壤、美化环境、医疗保健等公平享受。有些人的消费不会降低别人的消费质量，这是非竞争性的。一般来说，一旦提供了林业的整体效益，除非成本无限，否则不可能排除其他消费，即非排他性。基于公共产品的特点，在实际消费中很容易出现“免费乘车”的问题，因此公共产品的提供有责任落在政府的头上。西方国家在提供公共产品时，首要原则是效益，即使是对公共项目绩效的综合评价有时也是困难的。长期以来，我国经济一直是高投入、高能耗、低产出、低效率的广泛扩张再生产经济，这与我国多年来重视收入分配、忽视最终效益的政策有关。基于上述情况，我国林业投资呈现以下特点：资金总额保持增长趋势，林业建设资金仍以国家资金为主。2003年，国家资金占全年林业系统各类建设资金的73.58%;重点林业工程投资占我国林业建设资金使用的68.02%。因此，要注重林业重点工程资金的绩效和审计，提高资金的使用效率及其效益。

（2）公共产品的核心效用

效用是一个人从商品消费或活动中获得的满足。不同的物品有不同的效用，即使是同一物品，也有核心效用和从属效用。公共商品的核心效用是其最佳效用。公共商品核心效用的一个重要特点是，大多数消费者对这种效用的评价高于获取这种商品的成本，即这种效用的边际收益高于边际成本。由于免费乘客的存在，公共商品的私人供应是典型的帕累托无效，表现为公共商品的供应不足或不足。为了弥补市场机制的失败，填补供给的空白或不足，满足公众的需求，政府不得不利用公共财政资金提供公共商品。因此，社会需求决定了社会决策，政策决策者根据最佳效用安排公共财政资金的使用。

（三）公共受托责任理论理论理论

效益审计起源于这样一种责任关系，即政府作为受托人对公共资源进行管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者负有不断提高公共资源使用效率和效果的责任。政府以非营利性为目标，其业绩和委托责任不仅以经济效益为标志，而且以社会、政治、经济的综合效益为标志，即以社会效益为主，经济效益为辅。同时，由于公共财政资源主要来自各种税收，政府必须首先确保各种政府活动符合公众的利益。

由于政府代表国家行使筹集、使用和管理公共财政资源的权力，必须受到资源提供者、公众及其代表国家的法律、合同协议和其他协议的限制，并对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责。这是政府及其行政部门与公众之间广泛存在的公共委托责任。随着公共委托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不仅仅是审计财政收支的真实性和合法性，更是关注财政支出效果的根本问题。