一、发布实施《内部会计控制规范》的背景

1．作为《会计法》的配套规章，《内部会计控制规范》是深入贯彻新《会计法》的重要措施。新《会计法》第二十七条规定，“各单位应当建立健全单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）审批人员、经营者、财产保管人员的职责和权限应当明确，相互分离、相互制约；（二）重大外商投资、资产处置、资金调度等重要经济业务事项的决策和实施；（三）财产清查的范围、期限和组织程序；（四）定期内部审计的方法和程序。上述规定是新《会计法》的重要突破。虽然单位内部会计监督与内部会计控制并不完全相同，但这些责任明确、相互分离、相互限制、相互监督等一系列法律要求充分反映了内部会计控制的本质。因此，新《会计法》是财政部制定和发布《内部会计控制规范》的基本法律依据。《内部会计控制规范》作为新《会计法》的配套规定，要求各单位通过严格的内部会计控制，深入贯彻新的《会计法》，加强内部会计监督，整顿和规范工作秩序，确保国家统一会计制度的有效实施。

2．针对部分单位内部管理松弛、控制弱化，内部会计控制规范要求单位加强内部会计及会计相关业务控制，形成完善的内部约束和监督约束机制，堵塞漏洞，消除隐患，保护财产安全，防止欺诈，促进经济活动的健康发展。改革开放以来，我国国民经济呈现前所未有的增长速度，人民安居乐业，生活水平不断提高，综合国力大大增强。但不可忽视的是，在经济快速发展的同时，特别是在新旧体制转型过程中，经济环境趋于复杂，人们的思想意识多样化，部分单位内部控制薄弱，管理松弛，出现了一些新的经济犯罪案件。例如，携巨额公款外逃，到国外办理“投资移民”：挪用公款赌博，私自将巨额资金转移到澳门或国外赌场进行赌博；利用公款炒股，利用巨额资金在资本市场买卖股票，谋取个人利益；利用重组、重组、拍卖、租赁等产权变动的机会；其他人在办理采购、销售、投资、工程项目等业务时损害公共肥料，获得巨额回扣等。分析这些经济犯罪案件的原因很复杂。然而，单位内部会计监督不完善，管理和控制减弱是重要因素之一。在某些情况下，往往是由于单位缺乏最基本的内部会计控制，支付所需的所有印章和相关票据由一人保管。因此，在新形势下，必须高度重视单位内部会计控制建设，加强对单位内部经济业务及相关岗位的控制，严格限制单位内部会计人员，确保单位内部会计机构、岗位的合理设置和职责权限的合理划分，真正实现相互分离、相互限制、相互监督，只有这样，才能有效堵塞漏洞，消除隐患，保护财产，防止欺诈，遏制和打击经济犯罪，促进社会主义市场经济的健康发展。

3．建立和实施《内部会计控制规范》是从源头上治理腐败的制度安排。腐败是人民反映最强烈的问题之一。江泽民同志在“七一”讲话中要求，全党同志必须从党和国家生死存亡的高度，充分认识反腐倡廉工作的意义，把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。要深刻认识反腐败工作的长期性、艰巨性和复杂性，坚持标本兼治、综合治理，在思想上筑牢防腐防变的堤防，通过制度创新铲除腐败滋生的土壤和条件，从源头上加大防腐解决力度。随着私有制、阶级和公共权力的产生，腐败有其复杂的社会历史根源。多年来，腐败现象出现了“高发病率”的趋势，这与社会环境日益复杂、市场经济发展阶段和权力监督中的一些差距和薄弱环节有关。同时，我们也注意到，单位内部会计控制的弱化是一个不容忽视的重要因素。从这个意义上说，财政部制定并发布了《内部会计控制规范》，作为从源头上治理腐败、标本兼治的制度安排。

4．加强单位内部控制建设是市场经济国家的普遍做法。自20世纪初以来，内部控制在国际上有了很大的发展，从理论到实践的内容不断丰富。早期的内部控制文献将内部控制定义为：“为了保护公司现金和其他资产的安全，检查账簿记录的准确性，公司采用了各种手段和方法。20世纪40年代以后，随着市场竞争的加剧，对企业内部管理水平的要求不断提高，内部控制扩大到企业内部的各个领域。1949年，美国注册会计师协会将内部控制定义为：“为了确保财产的安全和完整性，检查会计数据的准确性和可靠性，提高企业的经营效率，促进企业实施既定的经营政策、总体规划和所有适合总体规划的方法和措施。20世纪90年代，美国会计学会 (AAA)、美国注册会计师协会 (AICPA)、财务经理协会 (FEI)多个职业团体参与“发起组织委员会” (COSO)内部控制描述如下：内部控制由企业董事会、经理等员工实施，为实现经营效率、财务报告可靠性、相关法律法规的遵循提供合理保障。

除了反映企业内部管理的要求外，促进国外内部控制的发展也是一个重要因素。在美国，从20世纪70年代到80年代，政府采取了一系列措施来促进内部控制的实施。1977年，美国国会制定了《反国外贿赂法》(FCPA)，本法规定，每个企业都应建立内部控制制度。20世纪80年代，一些欺诈性财务报告和企业“紧急”破产事件引起了对上市公司内部控制的关注，并成立了Treadway委员会（即反对虚假财务报告委员会）。该委员会的目标之一是增加内部控制标准和指南。该委员会的工作成果之一是著名的COSO报告。

自20世纪90年代以来，中国政府有关部门一直在关注企业内部控制的建设。1991年，财政部发布了《独立审计具体标准第9号——内部控制与审计风险》，要求注册会计师对企业内部控制进行审查。中国人民银行、中国证监会等部门或系统发布了有关内部控制的行政规定。1991年新修订的《会计法》从法律的角度规定了内部控制。财政部新发布的两项内部会计控制规范适用于国家机关、社会团体、公司、企事业单位等经济组织。可以说，这是中国重视和加强单位内部控制建设的新里程碑，也是适应加入世贸组织的客观要求。

二、制定《内部会计控制规范》的总体思路

财政部制定发布的《内部会计控制规范》以《会计法》为基础，以会计和会计监督为中心，以会计及相关工作中最薄弱的环节为重点，研究制定了操作性强、监督检查方便的内部会计控制规范体系，既借鉴国际惯例，又符合我国实际。总体思路如下：

1．《内部会计控制规范》作为新《会计法》的重要配套规定，属于国家统一会计制度的范畴，由财政部制定发布。各单位应当根据国家有关法律、法规和财政部制定的《内部会计控制规范》，结合部门或者系统有关内部会计控制的规定，建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度，并组织实施。

2．《内部会计控制规范》分批实施。针对当前会计及相关工作管理最薄弱的环节，首先制定货币资金、工程项目、采购支付、销售收款等急需的内部会计控制规范，成熟发布，在此基础上，经过几年的努力，逐步建立适应中国经济发展，满足不同单位管理需要的内部会计控制规范体系。